Kuota Pemilikan Saham Perbankan -Reaktif atau Menuju "Good Banking Governance"?

Oleh Beni Sindhunata

Direktur Eksekutif Investment and Banking Research Agency (INBRA)

PADA rapat kerja Bank Indonesia (BI) dengan DPR 19 November 2001 lalu terungkap rencana BI untuk membatasi kepemilikan saham maksimum di perbankan, sebagai bagian dari aspek pengaturan dalam enam pilar utama arsitektur perbankan masa depan. Bahkan, menurut Deputi Senior Gubernur BI, para pemilik saham mayoritas di perbankan sudah dikontak agar segera membagi sahamnya ke publik dan mereka menyambut baik kebijakan ini.

KEBIJAKAN ini jelas sebuah langkah positif yang perlu ditindaklanjuti dan direalisasikan di tengah ramainya kebijakan bank sentral yang berbau "pembatasan" atau "kuota".
Langkah itu menyusul Peraturan Bank Indonesia (PBI) Nomor 4 yang membatasi pembelian aset kredit oleh bank maksimum 50 persen dari modal inti.
Kebijakan ini tidak terlepas dari mekanisme perbankan global yang terangkum dalam 25 prinsip dasar pengawasan perbankan (Core Principles for Effective Banking Supervision).
Core Principles ini dicetuskan pada Konferensi Tingkat Tinggi (KTT) G7 di Lyon, Juni 1996 yang intinya membangun sistem pengawasan perbankan dan keuangan yang kuat dan sehat.
Indonesia termasuk salah satu negara yang dilibatkan dalam pengembangan 25 prinsip-prinsip pengawasan perbankan ini.

Secara menyeluruh, 25 prinsip tersebut dibagi dalam tujuh aspek utama.
Pertama, prakondisi untuk pengawasan perbankan yang efektif. Kedua, masalah perizinan dan struktur kepemilikan saham mencakup empat prinsip.
Ketiga, kewajiban dan kebijakan yang hati-hati mencakup 10 prinsip. Keempat, metode dan pola pengawasan perbankan mencakup lima prinsip. Kelima, penyediaan informasi dalam rangka transparansi mencakup satu prinsip.
Keenam, lembaga formal untuk melakukan pengawasan mencakup satu prinsip. Ketujuh, mekanisme operasionalisasi dan penetrasi bank global mencakup tiga prinsip.
Dalam konteks ini, rencana kebijakan BI tersebut merupakan implementasi prinsip ketiga Basle Accord yang salah satu intinya adalah bank sentral atau pengawas (supervisor) harus meneliti kepemilikan saham bank, baik langsung maupun tidak langsung khususnya untuk major shareholder.
Klasifikasi major shareholder jika sahamnya melebihi atau di atas 10 persen dari ekuitas. Sehingga dengan demikian, bank sentral sudah memiliki batasan baru yang sifatnya standar dan global.
Kebijakan kuota saham ini sebenarnya bukan hal baru, karena pemerintah sendiri sudah melakukan pelbagai pembatasan, khususnya terhadap pemilikan asing di bank patungan.
Namun, kondisi ini ternyata tidak bisa diandalkan sebagai salah satu mekanisme untuk mendukung pengawasan operasionalisasi perbankan yang berhati-hati (prudent).
Tidak tegasnya kuota pemilikan saham harus diakui sebagai salah satu unsur yang ikut mendorong krisis perbankan domestik, yang diimplikasikan melalui konsentrasi penyaluran kredit kepada pihak terkait (BMPK/batas maksimum pemberian kredit atau legal lending limit), sehingga krisis yang menimpa debitor afiliasi, langsung berpengaruh terhadap bank dari grup terkait.
Aspek ini juga diatur dalam prinsip ketiga, dimana bank dilarang menjadi captive market bagi pembiayaan usaha pemilik.
Sehubungan dengan itu INBRA (Investment and Banking Research Agency) tertarik mengaitkannya dengan hasil riset bertajuk "Indonesian Banking Market Share" (INBRA, November 2002).
Riset yang dimulai bulan Oktober 2002 tersebut salah satu bagiannya menganalisis tren perubahan pemilikan saham perbankan Indonesia sejaktahun 1997 sampai tahun 2002.
Beberapa fakta
Berikut adalah apa dan bagaimana tren tersebut dan relevansinya dengan kebijakan yang akan diambil oleh bank sentral secara menyeluruh. Dari perkembangan yang ada, terdapat beberapa fakta.
Pertama, sampai Maret 2002 tercatat ada 580 pihak sebagai pemegang saham 145 bank di Indonesia, dengan catatan ada lebih dari satu pihak atau pemegang saham di satu bank yang dalam analisis ini dianggap sebagai pihak tersendiri.
Kedua, ada 52 persen (terdiri dari 303 pihak pemegang saham) yang porsi sahamnya lebih dari 10 persen.
Perinciannya, 36 persen (211 pihak) sahamnya lebih dari 20 persen dan 92 pihak (16 persen) yang tercatat sebagai pemegang saham dengan porsi saham antara 10 persen-20 persen.
Sisanya, 277 pemegang saham (48 persen) porsi sahamnya tidak lebih dari 10 persen (lihat tabel).
Sementara itu, ada 204 perusahaan (67,3 persen) yang memiliki saham lebih dari 10 persen (lihat tabel).
Sehingga, tidak mengherankan jika BI melihat sisi ini perlu ditata kembali dengan pendekatan kuota atau pembatasan pada tahap tertentu.
Posisi yang sangat terkonsentrasi ini tentu saja memiliki sisi negatif, khususnya dilihat dari kaca mata praktik perbankan yang berhati-hati (prudential banking secara global.
Dapat dibayangkan bagaimana proses pengambilan keputusan di sebuah bank, jika pemegang saham mayoritasnya adalah pribadi (umumnya terdiri dari dua atau tiga orang).
Sementara, saham lainnya tercatat atas nama perusahaan afiliasi yang notabene pemiliknya adalah para pemegang saham terkait, dengan alokasi bahkan sampai 90 persen.
Pola ini masih banyak ditemui umumnya pada bank swasta nasional papan menengah eks bank milik keluarga atau konglomerasi.
Bahkan, atas nama beberapa perusahaan yang sebenarnya masih terkait, juga banyak ditemukan, sehingga bisa memberi peluang untuk dikendalikan oleh pemegang saham utama sebagai the godfather.
Kondisi demikian tidak boleh langsung diasumsikan sebagai sebuah praktik yang tidak baik atau terlarang karena memang selama ini tidak ada pembatasan yang jelas dan khusus.
Sebaliknya, bank atas nama perusahaan yang kepemilikannya tidak dominan, juga banyak dan tidak menjamin bermutu baik.
Khusus untuk perbankan swasta nasional, terdapat tren menarik dimana saham atas nama pribadi dijual atau beralih kepada perusahaan sebagian atau seluruhnya.
Dari tahun 1997 sampai Maret 2002 ada 19 bank yang saham mayoritasnya dikuasai perorangan beralih kepada perusahaan, yayasan, publik maupun pemerintah (pada kasus bank rekap di Badan Penyehatan Perbankan Nasional/BPPN).
Ini merupakan sebagian dari 36 bank yang struktur sahamnya berubah.
Sementara itu, 44 bank tidak mengalami perubahan kepemilikan saham. Masih terdapat 17 bank yang mayoritas saham dimiliki oleh perorangan, 24 bank mayoritasnya dimiliki oleh perusahaan dan/atau yayasan.
Di jajaran bank patungan, terjadi perubahan drastis di mana ada 21 bank patungan mengalami perubahan karena beberapa hal.
Sebanyak 14 bank patungan saham asingnya meningkat karena mengakuisisi sebagian atau seluruh saham mitra lokal yang rata-rata berkisar 15 persen-20 persen.
Ini termasuk di antaranya tiga bank yang struktur kepemilikannya menjadi 100 persen milik bank asing asal Jepang, menyusul merger global perusahaan induk di luar negeri sepanjang tahun 2001.
Di sisi lain, terjadi divestasi saham asing di tiga bank patungan, termasuk satu bank yang sudah menutup usahanya.
Perkembangan terakhir adalah divestasi seluruh saham bank asal Eropa di Bank Multicor yang dijual kepada tiga orang (rata-rata di atas 10 persen) akhir November lalu.
Dua bank patungan dengan mitra dari Eropa berencana akan menutup usaha mereka di Indonesia karena memang kinerjanya menurun selama ini.
Tren ini menunjukkan bahwa pascakrisis banyak bank swasta nasional dan pemerintah yang sahamnya diakuisisi oleh bank atau investor asing, sebuah tren umum di pelbagai negara berkembang.
Di jajaran bank swasta nasional, tercatat tidak kurang delapan bank yang sebagian sahamnya dikuasai bank asing, investor atau lembaga keuangan internasional dengan saham bervariasi antara 6 persen sampai 66 persen.
Inilah dampak lain krisis moneter, liberalisasi, dan globalisasi perbankan.
Sebagai penutup, perlu digarisbawahi beberapa hal berikut. Pertama, kuota pemilikan saham di bank merupakan hal penting sebagai bagian dari etika dan norma perbankan global, dengan catatan itu bukan jaminan terciptanya sebuah prudent banking sebagaimana yang diharapkan.
Akan lebih baik jika ini dimotivasi oleh pertimbangan global demi kepentingan nasional. Bukan sekadar reaksi atas kasus-kasus tertentu yang sudah mengemuka, sehingga perlu ditanggapi.
Kedua, langkah BI untuk mengimplementasikan prinsip ketiga core principles perlu didukung oleh lembaga terkait lainnya dan tentu saja harus dipatuhi oleh bank sebagai pemain. Tentu saja realisasinya membutuhkan waktu karena ini menyangkut aspek permodalan bukan hanya sekadar ganti jaket.
Ketiga, hal lain yang perlu dijelaskan oleh BI adalah bagaimana kebijakan ini dijalankan agar tidak bertentangan dengan kebijakan BI sebelumnya dan/atau kebijakan pasar modal untuk bank publik.
Misalnya, bagaimana mengatur bank asing yang sahamnya dominan (di atas 10 persen) di bank patungan maupun bank swasta nasional, padahal mereka diundang dalam program liberalisasi perbankan.
Apalagi jika ikut membeli saham bank yang didivestasi BPPN seperti BCA, Bank Niaga, Bank Danamon, BII, Bank Lippo, dan Bank Mandiri.
Keempat, kuota saham juga sangat bisa diakali oleh pihak lain jika memang berniat jelek dengan cara divestasi ke puluhan paper company dadakan (sebagai investor asing) yang tercatat di berbagai offshore centre dengan saham, misalnya di bawah 9 persem. Tetapi, pemilik akhirnya orang yang sama dan berdomisili di Jakarta.
Sebuah pola investasi keuangan yang berusia lebih dari setengah abad dan bukan hal baru bagi Indonesia.
Jika memang ingin dikendalikan, maka pada areal inilah BI harus mengambil sikap tegas dengan pengawasan lebih terpadu.

Dimuat di Kompas- Kamis, 23 januari 2003